Łomżyńskie Stowarzyszenie "Zdrowie i Trzeźwość" ul. Dworna 13

Po co nam kolejna nowelizacja ustawy o wychowaniu w tzreźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

43 razy była nowelizowana ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Większość dotychczasowych zmian to niewielkie korekty, często wynikające z konieczności dostosowania zapisów ustawy do innych nowelizowanych aktów prawnych. Spośród znaczących nowelizacji warto przypomnieć tę z 1993 roku, przekazującą gminom uprawnienia do ustalania liczby punktów sprzedaży oraz własnych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu.

We wrześniu 1996 roku ustawodawca wprowadził system opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Ostatnia znacząca zmiana dokonała się w 2001 roku, kiedy wprowadzono m. in. szczegółowe regulacje dotyczące reklamy i promocji napojów alkoholowych.
Przed nami 44 nowelizacja. Jest ona projektem rządowym, przeszła już wymagane uzgodnienia międzyresortowe, czeka na zatwierdzenie przez Radę Ministrów i lada moment powinna trafić do Sejmu (stan prac legislacyjnych na dzień 2 lutego 2009).

Sporo nowych regulacji pojawi się w obszarze realizowania gminnego programu oraz funkcjonowaniu gminnych komisji.
Zmiana wychodzi naprzeciw wielokrotnie zgłaszanym przez samorządy oczekiwaniom, aby wydłużyć czas, na jaki programy są przyjmowane. Radni będą mogli uchwalać gminne programy na okres do 3 lat. Umożliwi to wdrażanie długofalowych strategii oraz ułatwi mierzenie efektów działań w dłuższej perspektywie czasowej (potrzeba czasu, aby odnotować zauważalne zmiany społeczne). Z pewnością trzyletni okres obowiązywania jest znaczącym krokiem w kierunku zapewnienia większej stabilizacji miejscom pomocy i programom działań funkcjonującym w gminach. Umowy na prowadzenie np. świetlicy socjoterapeutycznej czy punkty konsultacyjnego dla ofiar przemocy w rodzinie zawierane są zazwyczaj na czas określony, z terminem wygaśnięcia w ostatnim dniu grudnia. Jeśli gminny program na kolejny rok nie został jeszcze przyjęty albo urzędowa machina jest zbyt opieszała, samorząd zwleka z podpisaniem nowej umowy. Rezultatem jest bardzo często zawieszenie działalności do czasu podpisania formalnego zlecenia dla gminy. Na początku roku w państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zgłosiła się telefonicznie kobieta będąca ofiarą przemocy. W ramach pomocy prawnej, oferowanej przez funkcjonujący w gminie punkt konsultacyjny, chciała omówić z prawnikiem wątpliwości przed pierwszą rozprawą sądową. Dwa dni przed terminem wokandy gmina odwołała umówioną już wizytę. Dlaczego? Prawnik przyjmował bowiem w punkcie konsultacyjnym, z którym nie podpisano jeszcze umowy. Uzasadnione rozczarowanie kobiety wzmocniła dodatkowa okoliczność. Nikt nie zaproponował jej możliwości skorzystania z innego miejsca pomocy np. w sąsiedniej gminie czy w powiecie. W odpowiedzi na tę telefoniczną interwencję poradziłam kobiecie, by skorzystała z porad prawnych udzielanych w ramach Ogólnopolskiego Pogotowia dla Ofiar Przemocy w Rodzinie "Niebieska Linia" działającego na zlecenie PARPA. Z obserwacji wiem, że niektóre organizacje pozarządowe unikają zapisów na styczeń w obawie przed koniecznością zawieszenia działalności i w trosce o klientów, którzy umówionych porad mogą nie otrzymać. Po nowelizacji ustawy tego rodzaju problemów będzie można łatwo uniknąć.

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) po przyjęciu nowelizacji będzie miał obowiązek sporządzenia raportu z wykonania programu w danym roku. Raport - opisujący efekty realizacji gminnego programu - zostanie przedłożony radzie gminy do 31 marca następnego roku. Z tego zapisu wynika, że nawet, jeśli gminny program będzie przyjęty na 2 czy 3 lata, to i tak sprawozdanie należy przygotować po każdym roku jego realizowania. Jest to wymóg zapewniający systematyczną realizację zadań w poszczególnych latach (a nie tylko w ostatnim roku), a także systematyczne informowanie radnych o tym, co zostało zrobione w danym roku. Nowelizacja wprowadza sporo zmian poprawiających funkcjonowanie gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Projekt zakłada, że będą one "składały się, z co najmniej 5 osób w szczególności zatrudnionych lub współpracujących z instytucjami lub organizacjami działającymi w zakresie: profilaktyki problemów alkoholowych, terapii uzależnień, socjoterapii, pomocy społecznej i zatrudnienia socjalnego, przeciwdziałania przemocy w rodzinie, porządku publicznego, wymiaru sprawiedliwości oraz osób będących przedstawicielami Kościołów i związków wyznaniowych".
Użyte w projekcie sformułowanie "w szczególności" oznacza, że wójtowie i burmistrzowie powinni w pierwszej kolejności poszukać do pracy w gminnej komisji osoby z wymienionych wyżej obszarów. Dopiero, jeśli okaże się, że wyłonienie składu w rekomendowany sposób nie jest możliwe, będzie można zaprosić do komisji inne osoby. PARPA od początku pojawienia się w ustawie gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, a więc od 1996r, zachęcała, aby w ich skład wchodziły osoby o uzupełniających się kompetencjach; przedstawiciele służb i instytucji z terenu gminy, m.in. policjanci, pracownicy socjalni, przedstawiciele szkół, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych i poradni odwykowych. Od samego początku miał to być interdyscyplinarny zespół dobrze przygotowanych ludzi, stąd wprowadzony na początku i istniejący do tej pory obowiązek szkolenia członków gminnych komisji. Niestety wielokrotnie powtarzane rekomendacje i zachęty okazały się niewystarczające, aby osiągnąć pożądany stan. Zarówno moje wieloletnie obserwacje, jak i zasłyszane informacje dowodzą, że wciąż zdarza się, iż w skład gminnych komisji wchodzą osoby powołane przypadkowo, bez należytego przygotowania i właściwego rozumienia spraw, którymi mają się zajmować. Przykłady? Oto kilka z nich.
W gminie wiejskiej "X" wójt zdecydował, że komisja będzie składać się ze wszystkich sołtysów poszczególnych wsi. Było to jedyne kryterium wyboru.
W gminie miejskiej "Y" po wyborach samorządowych do komisji ds. rozwiązywania problemów alkoholowych trafiło kilku byłych radnych, którym zrekompensowano w ten sposób wyborczą porażkę. Zostali powołani mimo braku przygotowania i przeszkolenia. Trudno więc się dziwić, że (w wyniku podobnych praktyk) członkowie gminnych komisji są czasami autorami kuriozalnych stwierdzeń, np.:
  • Staramy się uzależnionego jakoś tak podstępnie wziąć i namówić, żeby podpisał nam zobowiązanie do podjęcia leczenia.
  • Mnie pani nie przekona, bo ja wierzę, że jak damy młodym ludziom nowoczesne boiska i rozbudzimy w nich pasję sportu, to wtedy nie będą pić, bo to z nudów głównie piją. To jest najlepsza profilaktyka.
  • Przemocą to powinna zajmować się Policja, no ewentualnie OPS-y, ale nie gminna komisja. Co my możemy zrobić? Za dużo się od nas oczekuje.


Praca w gminnej komisji jest bardzo odpowiedzialnym zadaniem. Wszędzie tam, gdzie adresatem działań są ludzie - ofiary przemocy domowej, osoby uzależnione od alkoholu, ich rodziny, dzieci wychowujące się w takich rodzinach, nastolatki sięgające po alkohol - należy konsekwentnie wymagać, aby osoby wybrane do zajmowania się takimi sprawami były dobrze przygotowane. Jeśli członkowie komisji nie będą wiedzieć, na czym polega zjawisko przemocy w rodzinie i jakie ogromne, zarówno bieżące, jak i odroczone konsekwencje za sobą pociąga, to mogą nie mieć wystarczająco silnej motywacji, żeby konsekwentnie budować lokalny system przeciwdziałania przemocy domowej. Tym bardziej, że to budowanie niejednokrotnie wymaga dużego wysiłku i przecierania trudnych ścieżek współpracy. Jeśli nie będą rozumieć, na czym polegają nowoczesne strategie profilaktyczne, to mogą wybierać do realizacji w szkołach niesprawdzone programy o zerowej skuteczności, co w żaden sposób nie przyczyni się do zmniejszenia zjawiska picia alkoholu przez młodzież. Sprawa odpowiednich kompetencji jest jeszcze o tyle poważniejsza, że w rękach gminnych komisji znajduje się procedura zobowiązywania do podjęcia leczenia odwykowego. Procedura ta wymaga znajomości zasad skutecznej interwencji i praktycznych umiejętności motywowania. To w ramach jej realizacji członkowie komisji kontaktują się bezpośrednio z drugim człowiekiem (uzależnionym i jego rodziną). Sama intuicja nie wystarczy i może bardziej zaszkodzić niż pomóc. Niewłaściwe postępowanie może spowodować dużo szkód i zranień. Oczywiście naiwne byłoby oczekiwanie, że sama wiedza wystarczy do podejmowania dobrych działań, ale z pewnością rozumienie wzmacnia gotowość i zwiększa motywacje do pracy.

Własnie ze względu na niewystarczające i bardzo zróżnicowane w skali kraju kwalifikacje członków gminnych komisji, projekt ustawy proponuje, aby minister do spraw zdrowia określił w rozporządzeniu ramowy program szkolenia, które powinien ukończyć każdy członek gminnej komisji, czas jego trwania, wymagania kwalifikacyjne dla osób prowadzących takie szkolenia wzór zaświadczenia o ukończeniu szkolenia. Rekomendowany ramowy program szkolenia dla gminnych komisji został opracowany przez PARPA i jest dostępny na stronie www.parpa.pl .

Osoby powołane w skład gminnej komisji będą obowiązane, pod rygorem utraty członkostwa, do odbycia takiego szkolenia w terminie 12 miesięcy od dnia ich powołania. Członkowie komisji, którzy zostali powołani przed wejściem w życie nowelizowanej ustawy i nie ukończyli odpowiedniego szkolenia, obowiązani będą do odbycia szkolenia zgodnie z nowymi zasadami w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie nowych regulacji prawnych.
Nowelizacja nie rozwiązuje automatycznie z mocy prawa wszystkich gminnych komisji, ale ustanawia takie same wymagania, co do przeszkolenia dla wszystkich osób wchodzących w ich skład. Jest to znaczący krok w kierunku profesjonalizacji działania gminnych komisji.
Zgodnie z proponowanymi zmianami, koszty szkoleń będą pokrywane ze środków przeznaczonych na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Z tych samych środków będą finansowane koszty funkcjonowania gminnych komisji, w tym również wynagrodzenia członków.

Projektodawca zakłada, że komisje będą opiniowały projekt gminnego programu. Zdarzało się, że na sesje rady trafiały projekty programów, co do których gminna komisja w ogólne nie miała okazji się wypowiedzieć. Po nowelizacji, nawet jeśli program będzie przygotowany przez pełnomocnika, to obligatoryjne stanie się opiniowanie go przez gminna komisję.
Należy mieć nadzieję, że jeśli program zostanie negatywnie zaopiniowany, nie zostanie przyjęty przez radnych. Jeśli gminna komisja ma być interdyscyplinarnym zespołem ekspertów, to musi wypowiadać się w sprawie lokalnej polityki wobec alkoholu.

Gminna komisja będzie działała na podstawie uchwalonego przez siebie i zatwierdzonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) regulaminu. Ustawa obecnie nie wymaga przyjmowania regulaminu, choć znacząca część gminnych komisji posiada takie uregulowania dotyczące procedur pracy.
Od wielu lat PARPA rekomendowała diagnozowanie występowania przemocy w rodzinie przy okazji procedury zobowiązania do podjęcia leczenia odwykowego. Projekt nowelizacji wprowadza to zadanie.
Do obowiązków gminnej komisji będzie należało podejmowanie działań zmierzających do ustalenia, czy osoba uzależniona od alkoholu stosuje przemoc wobec członków rodziny lub czy przyczynia się do niewydolności rodziny w zakresie pełnienia przez nią funkcji rodzicielskich.
Ustawa nie określa rodzaju podejmowanych w kierunku przeprowadzenia tej diagnozy. Z pewnością najprostszą, (choć nie jedyną) metodą mającą powszechne zastosowanie będzie zebranie informacji podczas rozmowy zarówno z dorosłymi członkami rodziny, jak i z samym uzależnionym. Trzeba jednak umieć taka rozmowę diagnozującą przeprowadzić. Trzeba wiedzieć, o co pytać i w jaki sposób pytać. W takie umiejętności będą wyposażały warsztaty pierwszego kontaktu stanowiące element profesjonalnego szkolenia gminnych komisji.

Co powinno wynikać z diagnozy występowania przemocy?
W przypadku podejrzenia, że osoba uzależniona od alkoholu "stosuje przemoc czy przyczynia się do niewydolności rodziny w zakresie pełnienia przez nią funkcji rodzicielskich, gminna komisja zawiadamia właściwe organy, instytucje i organizacje oraz inicjuje organizowanie pomocy ofiarom przemocy".
Należy podkreślić, że projekt nie nakłada na gminna komisję obowiązku prowadzenia dochodzenia (zresztą byłoby to bezprawne), wystarczy samo podejrzenie występowania przemocy w rodzinie, aby przekazać sprawę innym podmiotom. Warto zauważyć, że wśród nich znajdują się nie tylko organy i instytucje, takie jak: policja, sąd, ośrodki pomocy społecznej, ale również organizacje. Jeśli na terenie gminy czy powiatu działa ośrodek interwencji kryzysowej czy inna organizacja zajmująca się profesjonalnie pomaganiem ofiarom przemocy w rodzinie, to informacja o takim podejrzeniu może trafić również tam.
Nowe przepisy korespondują z projektem nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, który przewiduje powołanie w każdej gminie interdyscyplinarnych zespołów ds. przeciwdziałania przemocy. Projektowane zmiany w obu tych aktach podkreślają konieczność podejmowania interdyscyplinarnej współpracy w celu zatrzymania przemocy w rodzinie.

Warto wspomnieć o kilku projektowanych zmianach tzw. Wewnętrznych stref trzeźwości ( termin ten jest opisany w publikacji "Spór wokół modelu polskiej regulacji alkoholowej" B. Jaworska-Dębska Łódź 1995).
Przewiduje się rozszerzenie zakazu sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu na teren "placówek systemu oświaty, zakładów kształcenia nauczycieli, domów studenckich oraz placówek opiekuńczo-wychowawczych, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej", a także na teren kąpielisk i pływalni, zakładów opieki zdrowotnej oraz w handlu obwoźnym i obnośnym. Ustanawianie tych zakazów w drodze regulaminów okazało się niewystarczające i dlatego rezygnację z indywidualizacji rozstrzygnięć na rzecz ustawowego trybu należy uznać za właściwe rozwiązanie. Warto przypomniec o istniejącym w ustawie zakazie podawania i spożywania alkoholu w szkołach i to niezależnie od tego, czy przebywają w niej uczniowie czy też są wakacje albo inne dni wolne od nauki. Zakaz ten bywa łamany w sytuacjach, kiedy szkoła wynajmuje swoje sale na przyjęcia weselne, podczas których serwowany jest alkohol. Takie działania są jednoznacznie niezgodne z prawem.

I kolejna propozycja zapisu w odpowiedzi na postulaty zgłaszane przez samorządy:
"każdy kto odsprzedaje lub dostarcza napój alkoholowy osobie do lat 18 podlega karze grzywny nie niżej niż 2500 zł".
Obecnie sytuacja, w której 21-letni (a więc pełnoletni) klient kupił alkohol i następnie w tym samym sklepie na oczach ekspedientki podał go np. 16-latkowi nie jest w żadnym stopniu penalizowana. Czyn ten nie stanowi przecież złamania zakazu sprzedaży alkoholu osobom do lat 18 (art.15 ust.1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) ani nie jest rozpijaniem małoletnich (art.208 kk). Po nowelizacji będzie wykroczeniem zagrożonym karą grzywny.
Projektodawca proponuje ponadto, aby w miejscach sprzedaży i podawania alkoholu oprócz informacji o szkodliwości jego spożywania pojawiła się informacja o zakazie sprzedaży i podawania alkoholu osobom do lat 18 oraz informacja o uprawnieniu sprzedawcy lub podającego napoje alkoholowe do żądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy. Informacje te musza znajdować się w miejscu widocznym dla nabywcy. Wprowadzenie tych wymagań służy przede wszystkim sprzedawcom. Doświadczenie z kampanii "Nieletnim dostęp wzbroniony" pokazały, że tabliczki z informacją, iż sprzedawca ma prawo sprawdzać wiek kupującego skutecznie zniechęcały niepełnoletnich klientów do prób zakupu alkoholu.
Projektowane zmiany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dotyczą również samorządów wojewódzkich. Opracowując wojewódzkie programy profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, trzeba będzie sięgnąć do treści aktualnie obowiązującego Narodowego programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, aby w regionalnych planach uwzględnić określone w nim zadania. W ten sposób wszystkie działania podejmowane w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych przez różne szczeble administracji publicznej będą zintegrowane w jednym dokumencie przyjmowanym w drodze rozporządzenia przez Rade Ministrów. Umożliwi to ustalenie ogólnopolskich priorytetów polityki wobec problemów alkoholowych.
Narodowy program będzie wskazywał kierunki działań przewidziane do realizacji nie tylko przez administracje rządową, ale również samorządy terytorialne.

Nowością w projekcie jest doprecyzowanie zadań samorządu województwa realizowanych w ramach wojewódzkiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, podobnie jak to ma miejsce w przypadku gminnych programów. Zadania mają obejmować w szczególności:
  • Wspieranie realizacji działań profilaktycznych dla dzieci i młodzieży w zakresie przeciwdziałania używania alkoholu i narkotyków oraz zwiększenie dostępności i skuteczności pomocy dzieciom i młodzieży z problemem alkoholowym.
  • Wspieranie rozwoju i modernizacji usług terapeutycznych dla osób uzależnionych od alkoholu i członków ich rodzin, w szczególności przez podejmowanie współpracy z zakładami lecznictwa odwykowego
  • Finansowanie i monitorowanie zadań Wojewódzkich Ośrodków Terapii Uzależnienia i Współuzaleznienia z zakresu koordynacji pracy zakładów lecznictwa odwykowego na terenie województwa, działalności metodyczno-organizacyjnej w zakresie zbierania i opracowywania danych statystycznych dotyczących rozpowszechniania uzależnienia od alkoholu i związanych z nim problemów oraz podnoszenia kwalifikacji osób udzielających świadczeń zdrowotnych w zakładach lecznictwa odwykowego na terenie województwa. Dotyczy to osób posiadających certyfikat specjalisty psychoterapii uzależnień, certyfikat instruktora terapii uzależnień lub osób ubiegających się o otrzymanie ww. certyfikatów, które rozpoczęły odpowiednie szkolenie.
  • Zwiększenie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla dzieci i młodzieży nadużywającej alkoholu.
  • Wspieranie rozwoju lokalnych systemów przeciwdziałania przemocy w rodzinach z problemem alkoholowym.
  • Współpracę z jednostkami samorządu gminnego w realizacji zadań z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych
  • Wspieranie programów realizowanych przez organizacje pozarządowe zajmujące się rozwiązywaniem problemów alkoholowych

Sformułowanie "w szczególności" oznacza, że budując wojewódzkie programy, należy w pierwszej kolejności uwzględnić właśnie wymienione w ustawie zadania. Najważniejsze przesłanie tej części nowelizowanych przepisów to skierowanie uwagi w stronę działań o wyraźnym charakterze ponadregionalnym i przypomnienie katalogu najważniejszych zadań, które powinny być podejmowane w każdym województwie.
Obecnie obowiązujące przepisy, nie wskazując konkretnych zadań, pozostawiają zbyt dużo swobody w konstruowaniu programów, czego efektem jest choćby nieuwzględnienie rekomendacji zawartych w Narodowym Programie. Być może takie rozwiązanie sprawi, choć takich ustawowych wymagań projektodawca nie przewiduje, że województwa, realizując regionalna politykę, będą wspierały zwłaszcza gminy o niskich dochodach.
W Polsce aż 548 gmin (22% wszystkich) osiąga dochody z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na poziomie niższym niż 50 000 zł i właśnie dla takich samorządów powinny być uruchamiane specyficzne projekty opracowywane na poziomie wojewódzkim.

Subtelna na pozór, być może nawet niezauważalna, zmiana art.4 ust.3 z dotychczasowego brzmienia: "w celu realizacji programu zarząd województwa może powołać pełnomocnika" na obecne: "program jest realizowany przez jednostkę wskazana w programie lub powołanego przez zarząd pełnomocnika" - jest znaczącym krokiem w kierunku wzmocnienia roli pełnomocników powoływanych na szczeblach wojewódzkich. Pozostaje mieć nadzieję, iż w każdym województwie zostanie wskazana osoba w randze pełnomocnika, bezpośrednio odpowiedzialna za realizację programu.

Kolejna ważna zmiana wzorowana jest na samorządach gminnych. Marszałek województwa będzie zobowiązany do sporządzenia raportu z wykonania programu w danym roku oraz efektów jego realizacji i przedłożenia go sejmikowi województwa w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego raport dotyczy.

Bardzo pozytywnie oceniam projektowane zmiany dla samorządów wojewódzkich. Mam nadzieję, że doprecyzowanie zadań programów nie będzie interpretowane jako wotum nieufności w stosunku do dotychczas podejmowanych działań, ale jako konieczna potrzeba uporządkowania i ujednolicenia priorytetów w regionalnej polityce. Nadal pozostaje dużo miejsca na samodzielność i samorządność, a projektodawca nie ogranicza w żaden sposób idei decentralizacji.
Czytelników zachęcam do śledzenia prac legislacyjnych, a potem do wnikliwej analizy nowych regulacji. Proponowane zmiany to dobry krok w kierunku doskonalenia systemu rozwiązywania problemów alkoholowych, lepszego odpowiadania na potrzeby lokalnej polityki wobec alkoholu.
Katarzyna Łukowska - Wicedyrektor Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

(źródło: Świat Problemów - luty 2009)